精准扶贫背景下乡村治理的挑战与发展路径

2019-12-25 01:12:41 现代管理科学 2019年12期

摘要:精准扶贫在提高农民生活水平的同时也改造着乡村治理格局并带来诸多挑战。文章首先探讨了精准扶贫改造乡村治理格局的路径,其次?#27835;?#25206;贫运动在实践中给基层治理带来的挑战,最后则提出促进扶贫运动与乡村治理有机融合的发展道路,以促进精准扶贫的顺利开展与乡村有序发展。

关键词:精准扶贫;乡村治理;过度压力化;利益分化冲突;治理结构紊乱

2013年习近平总书记首次提出“精准扶贫?#20445;?#24378;调要“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫?#20445;?#20854;后扶贫在相关政策文件中逐步明确并迅速推及全国。十九大上总书记提出“要在2020年实现?#20013;?#26631;准下农村贫困人口脱贫?#20445;?#20064;近平,2017)更是将扶贫工作推向高潮。当前扶贫工作已取得显著成就,我国贫困人口数量?#20013;?#19979;降,贫困人口从2012年的9 899万减少到2018年的1 660万,平均每年减贫1 300多万(刘永富,2019),创造出人类历史上反贫困的壮举,为世界反贫困?#20081;?#36129;献了中国智慧、中国经验。当我?#22681;?#35270;野由单纯贫困问题转向更广泛的农村社会,可发现扶贫运动的影响远超农民生活水平层面。中央政府为实现自身治理目标、落实诸多扶贫措施,创设出与之相匹配的动员体系、保障体系、监督体系,新的?#36139;?#35774;置与原有治理模式相互碰撞并改造着乡村治理格局,也给原有治理体系带来一定挑战。基于对该问题的关注,?#25910;?#33258;2018年11?#36335;?#20808;后赴河北、吉林调研,共计走访6个县、22个村,收集到扶贫运动的一手资料,构成本文写作的基础。

一、 精准扶贫改造乡村治理格局的路径

脱贫攻坚作为一场波及全国的运动,带有运动式治理特征,为保障此项运动的顺利实施,就需要在短时间内有效调动起大量的人力、物力、财力。同时要突破原有的科层结构,自上而下地创设出一整?#23383;贫?#20307;系来满足非常规运动发展的特殊要求,在具体实施中则会对原有治理结构加以改造,使得其满足运动开展所需要的内外部环境要求。对乡村治理而言,精準扶贫在如下几个方面重塑着乡村治理体系:

1. 以行政性压力调动乡村干部。在精准扶贫中如何调动乡村干部的积极性最为关键,这直接关系到运动实施的基础。在具体操作中则通过自上而下的压力体系和自下而上的监督体系来实现。首先依?#34892;?#25919;体系的压力型特征,中央政府将精准扶贫作为重点性中心工作,官员的考核、晋升、调动都以此为依据。这一做法也被各层级政府所沿用,如河?#31508;L县?#36139;ā?#25206;贫领域干部管理使用办法》、《脱贫攻坚期间干部问责办法》,县乡村三级签订脱贫减贫责任书,为扶贫工作提供?#36139;?#24615;保障。吉林省HL市(县级市)自开展扶贫以来,市内问责174人,其中书面检查6人、提?#35328;?#35848;44人、通报批评39人、诫勉?#23500;?4人,有效地传导了压力。其次是自下而上的监督,在精准扶贫中扶贫对象为农民个体,验收环节也基于个体展开,农民对扶贫工作的评价直接影响地方政绩,这使基层干部要将大量精力置于农民身上,自下而上的监督成为可能。需注意的是,农民的监督建立于行政压力基础上,一旦行政压力不存在,自下而上的监督机制也就土崩瓦解。正是在双向压力下,乡村治理的方向、内容开始调整,精准扶贫被摆在首要地位,发展农村、改善农民生活成为基层核心工作。

2. 以资?#35789;?#20837;重建乡村。伴随国家政权历次转向,对农村的治理方式逐渐变化,新中国成立初期国?#20063;?#26029;加强对农村、农民的控制,通过合作化运动将农民统合起来。改革开放后虽然国家权力开始上移并逐步放松对农民的监管,但从农村的汲取并未中断,对农村控制力依旧强大。税费改革后国家对农村的监管开始弱化,并出现较为明显的上移现象,而当下国家权力重新回归农村,“精准扶贫”?#35789;?#36884;径之一。在高度流动的社会背景下,依靠强制措施将农民整合起来已无可能,于是国家从公共服务入手,依靠公共服务供给来实现整合农民、治理乡村的目的。?#33795;?#35745;,2013年~2017年中央财政?#24230;?#19987;项扶贫?#24335;?#32047;?#25340;? 822亿元,年均增长22.7%(黄承伟,2019),此外中央还安排大量地方政府债务?#24335;?#29992;于扶贫?#20081;怠?#25206;贫运动的开展过程?#35789;?#22269;家资源向农村的流动过程,国家实施了易地扶贫搬迁、危房改造、美丽乡村建设等系列工程,诸如河?#31508;P县自实施精准扶贫以来,累计?#24230;?#36130;政?#24335;?.26亿元,搬迁群众达15 429人,有效解决?#29615;?#27700;土养不活?#29615;?#20154;的问题。在大量资?#35789;?#20837;背景下,乡村治理模式、治理手段逐步改变,乡村干部需要考虑并着重解决如下问题:一是如何争取到外部资源;二是如何有效使用诸多资源;三是规避在外来资?#35789;?#29992;过?#35752;?#20986;现的可能风险;四是如何应对上级部门在资?#35789;?#29992;中的各项检查?#21462;?/p>

3. 以结构调整重塑乡村治理主体。当前村庄发展面临的最大挑战是人才问题。?#25910;?#35843;研发现,有80%以上的村书记年龄在50岁以上,且文化素?#24335;系停?#36825;也被其他学者的研究所证实(贺雪峰、刘岳,2010;夏柱智,2014)。而要保证精准扶贫的顺利实施,首要是加强村干部?#28216;?#24314;设,为此中央开?#35760;?#21270;“驻村工作队”?#36139;齲?#22312;党组织涣散、战斗力弱的村庄派遣由3人~5人组成的驻村工作队,主要任务是协助建设基层党组织体系,加强基层党组织的凝聚力、建设力与领导力,确保扶贫?#20081;?#39034;利进?#23567;?#39547;村工作队队长担任村第一书记,全面负责村级事务,为确保驻村工作落到实处,要求驻村第一书记与原单位?#21387;常?#24182;将党组织关系转移到村级,且一年驻村时间要达到200天以上。

截至2017 底,全国共选派77.5万名干部驻村帮扶,实现所有扶贫工作重点村驻村帮扶和第一书记全覆盖(黄承伟,2019),如河?#31508;H县从全县67个县直部门中选派216名干部组成72个工作队,进驻到脱贫攻坚一线。驻村工作?#28216;?#20065;村发展注入新的活力,为扶贫工作顺利实施提供了保障。在吉林省HL市CWZ村调研发现,该村原来村干部老龄化现象?#29616;兀?#25991;化水平低,难以实现村庄发展。自派遣驻村工作队以来,驻村队员多方联络,先后协助该村发展?#24452;?#31181;植、冬蘑种植、村级光伏电站等产业项目,建设蓄水池、文化广场、路灯等基础设施,并开展人居环境整治,改善了村容村貌,得到了村民的肯定。就总体而言,精准扶贫的开展以广大村干部为依托,当村干部的治理能力无法满足要求时,政府开始由外部输入治理资源,依靠外部人?#32972;?#25285;起村庄治理的功能,此时乡村原有治理方式、治理思路都发生变化,并影响着乡村治理的现实走向与结果。

二、 精准扶贫对乡村治理的挑战

总体而言,精准扶贫?#29615;?#38754;给乡村发展带来巨大机遇,乡村的基础设施、农民的精神风貌得到长足进步,但精准扶贫的实施也给乡村治理带来系列挑战,并直接影响到扶贫工作开展和最终效果。所带来的挑战主要有如下三个方面:

1. 乡村干部的过度压力化。调动基层干部参与扶贫?#20081;?#30340;主要方式是自上而下的行政压力,而不同行政层级出于自身考虑会将任务、压力层层加码,最终全都累积到基层,导致基层过度压力化:首先是任务总量繁多。基层直接面向最广大的群众,贫困户识别、扶贫政策落实、制作各种台账与档案等都需依靠乡村干部完成,“?#24433;?#21152;点搞扶贫”已成为工作常态。其次是考核压力过大。在官僚科层体制中上下级之间的信任度很低,上级总是想方设法地避免下级对自己可能的欺瞒,为确保自身能够完全掌握下级的真实工作状态,层层的考核机制便被设立出来。在此情形下迎接考核也就成为工作的一部分,一旦考核不合格,直接影响到諸多干部的升迁甚至是职位稳定。例如一个国家级贫困县要申请退出就需要经受县内的自我检查、市?#37117;?#26597;、省?#37117;?#26597;、第三方评估以及国家的可能抽查,这其中还有很多市级、省级的交叉检查、暗访等,使得基层干部的大部分时间都耗费在检查上。以河?#31508;L县为例,仅2018年一年,县级组织9次大规模全覆盖检查、30余次暗访;乡镇一级组织检查780余次。?#20808;?#21513;林省HDG村书记所说:“一年有200天以上在接受检查和准备接受检查”。

2. 资源下乡中的利益分化冲突。精准扶贫的主要方式是由外部向乡村输入大量资源,其中除普惠性的村级道路硬化、环境卫生整治等基础设施建设外,更多是有差异性的精准帮扶措施,这些补助政策仅面向贫困户,非贫困户无法享受。面向个人的资源惠及力度非常大,以吉林省BYT村为例,一个低保贫困户一年所能获得的低保金、各项分红?#24335;稹?#36130;政补贴达7 000元以上,这?#20849;话?#25324;医疗保障政策(先诊疗后付费、慢性病补助)、教育补助、住房安全保障(危房改造、易地搬迁)等各项非现金补助,评上贫困户意味着能直接享受到来自国家的全方位补助。在巨大的现实利益面前,农村掀起一股争当贫苦户的?#39034;保?#22312;各地调研时经常可以听到农民抱怨自己没有被评上贫困户。需注意的是,在争当贫困户中人们遵循平等的逻辑,并非基于客观家庭收入水平进行衡量,人们往往会?#30340;承?#20154;家庭条件比自己好评上贫困户,自己家庭条件差?#27425;?#34987;评上贫困户。

由评选过程所导致的不满也在其他地区被学者观察到,村民们争当贫困户给村庄治理带来诸多挑战(冯华超、钟涨宝,2017)。多有村干部?#20174;常?#26377;些未当选贫困户者会?#32972;?#25214;麻?#24120;?#35201;求当选贫困户,他们在村庄事务上与村干部相对立并产生冲突。尤其需注意那些原本评上贫困户,后因家庭条件改善或其他原因被清退的人?#20445;?#24403;他们被剥夺贫困户待遇后,被剥夺感十分强烈,对乡村治理的挑战更大。在吉林QS村?#35789;?#22914;此,该村在2017年开展“精准再识别”时清退出20余户贫困户,这20余户大多是因子女是公职人员、在外有商品房或者有车,当他们的既得利益受到损害时,不满随之产生,甚至有村民因此而上访。

3. 乡村治理结构的紊乱。这主要体现在驻村工作队与村干部的关系上。2015年前后全国各村开始派驻第一书记,这在促进村庄发展的同时也导致外来治理主体与既有治理结构间的冲突。首先村书记一般是村庄土生土长的,对村里关系网络、各项事务都很熟悉,在村庄具有较大话语权。但同时面临着年龄偏大、文化程度?#31995;?#30340;问题,例如河北ZC村的书记只有小学文化程度,读书写字都很困?#36873;?#39547;村工作队大多是政府公职人?#20445;?#25991;化程度高,但作为外来者,难以短时间了解村庄实?#26159;?#20917;,在村庄中的权威不足。当两者在村级具体事务的落实上合作时,就极有可能因各自背景、?#29616;?#24046;异使得相互间的治理方式、治理思路存在差异,并最终形成冲突。尤其是驻村工作队进驻村庄后对村内事务的干涉会威胁村干部的谋利空间,使得他们对驻村工作队不支持甚至是阻挠(许汉泽、李小云,2017),?#25910;?#35843;研时河?#31508;G村的驻村第一书记坦言在很多时候不得不对村书记妥协,在贫困户评定以及一些政策的给予方面要考虑村书记的既有势力,避免和村书记爆发冲突。

为避免可能的冲突,大多数村庄将第一书记与村支书工作重心分开,诸如吉林省MZ村的第一书记说道:“我的优势在于外面,但是对村庄的事务不太熟悉,就将主要精力放在村外,给村庄去跑项目、?#26131;式穡?#26449;支书对村庄的各项事务比较熟悉,自己也不插?#25351;?#39033;具体事务的落实,村庄内的事主要是听从村支书的意见”。由此形成“驻村第一书记主外、村支书主内”的情?#21361;?#36825;种分工虽能发挥各?#26434;?#21183;,但只是?#38382;?#19978;促进村庄发展,?#28909;?#32473;村庄带来项目,?#27425;?#21161;于村庄自身治理结构的调整优化,不利于村庄治理水平的实质性提高,一旦驻村工作?#27704;?#24320;村庄,便很可能回到原来的面貌。此外容易导致驻村工作队游离于村庄外,被既有的村庄治理结构所排斥,这对提升村庄治理能力、实现村庄良性发展十分不利。

三、 精准扶贫与乡村治理融合的路径探析

就根?#24452;?#35328;,精准扶贫?#24230;?#21040;乡村治理的宏观社会环境中,作为乡村外部的增量资源在给村庄带来发展的同时也给乡村治理带来诸多非预期性后果,从而导致精准扶贫运动发生可能的偏差。因此,需要根据基层现实环境将脱贫攻坚运动与乡村治理有机融合起来,关注到两者的内在一致性,具体而言可从如下几方面着手:

1. 精准识别,增强扶贫工作的程序性与透明度。一直以来,农民持有“不患寡而患不均”的心态,在精准扶贫过?#35752;?#25152;涉及的各项政策和待遇一旦落实存在不均衡的?#32431;觶?#21183;必在农民间产生分歧和隔阂,尤其是对村干部产生不信任,影响基层治理目标的实现。因此确保程序公平与结果公正至关重要,这也是精准扶贫的核心关注所在,即要做到精准识别、精准帮扶。首先要按照贫困标准,?#38505;?#27604;对,使每一个贫困户的评定都有理有据,在识别中需着重处理好边缘农户的问题,边缘农户的纳入与退出都要有切实的理由,只有?#20064;?#35782;别关,才能在源头上?#20048;?#20892;民的可能不满,为后续扶贫工作开展奠定基础。其次需及时与村民沟通,破除村级与农民间的信息鸿沟。当前村级信息传递与农民信息接受存在诸多阻碍,信息沟通机制并不畅通,信息公?#23601;?#24448;局限于村两委公示栏上,很少有村民能够及时获取扶贫信息,绝大多数村民不知道贫困户的评定程序与结果。因此需要加强村庄中信息的沟通,加强相关政策的宣传,可以依托当前逐步普及的互联网通信手?#21361;?#23588;其是使用微信群、QQ群等平台发布和传达信息。需注意的是当前农村老龄化程度较高,老年人较少使用互联网,因此对老年人宜采取入户宣讲的方式,及时向他们宣传最新的政策和信息。只有村级做到及时沟通信息、增强工作的程序性与透明度,扶贫才能得到越来越多?#20064;?#22995;的信任与支持。

2. 精准选派驻村工作队,优化治理结构。村级组织是国家政权的重要载体,也是基层最为重要的堡垒。驻村工作队作为基层外来力量,具有盘活基层治理资?#30784;?#20248;化基层治理结构、提升基层治理质量的重要责任,因此在选派驻村工作队时需要结合村庄特点精准选派。要充分考虑如下问题:第一,村庄的发展优势与不足;第二,村级组织的结构特点;第三,村支书自身特点;第?#27169;?#26449;庄整体特征及发展需要。基于这?#27597;?#38382;题选择适合的驻村工作队,不仅需要和原有治理結构处理好关系,还需要把握村庄的发展大局,为村庄发展助力。驻村工作队在履行好促进村庄发展职责的同时,也要参与到村干部?#28216;?#24314;设中,为增强村干部治理能力助力。首先应当注重对村干部的道德建设、组织建设、能力建设,尤其是要着重培养村干部的内生动力,为村庄的可?#20013;?#21457;展奠定基础。其次要发掘乡村能人,培养村级组织的后备力量,将优秀治理人才纳入村庄组织?#28216;?#20307;?#36947;錚?#36215;到“传、帮、带”作用,促进村级治理能力的提升,诸如吉林省HL市(县级市)建立由532名党员和优秀人才组成的村级后备干部库,先后吸纳119名“返乡创业人才”进入村两委,强化了村级组织建设。最后要进一步明确驻村工作队与村干?#32771;?#30340;工作职责和配合机制,做到权责明确、分工切实?#23578;小?/p>

3. 精准考核、精准问责。虽然一定的考核压力是督促基层干部的必要手?#21361;?#20294;当前基层考核压力已呈现出过度化倾向。乡村干部很大部分时间消耗在准备考核和迎接考核的过?#35752;小?#39318;先应减少针对村一级考核,释放村级压力,同时设?#27599;?#23481;忍的工作错误?#27573;В?#23545;那些非人为因素导致的工作失误予以容忍。其次设计出一套精准考核措施,需要区分出人为因素导致的工作失误和非人为因素导致的工作失误,确保做到精准考核。再次对基层干部进行问责时,需要充分结?#20808;?#24120;工作努力程度、工作方式方法,避免采取只看结果、不看过程的问责方式。最后建立“问责—申辩”机制,建立上下级的“沟通机制?#20445;?#23545;扶贫考核中所出现的问题先反馈给乡村干部,由乡村干部对情况予?#36816;?#26126;,在?#20849;?#38382;题的基础上达致双方都认可的?#38376;?#20915;定,避免对乡村干部的可能误解。

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作者简介:黄政(1995-),男,汉族,河南省信阳市人,中国人民大学社会学理论与方法研究中心博士生,研究方向:基层社会治理。

收稿日期:2019-09-21。

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